14 de mayo de 1887
Fallos 51:274
(PODER DE POLICIA - CONCEPTO CLASICO)
SALADERISTAS SANTIAGO, JOSE y JERONIMO PODESTA Y OTROS v. PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Después de distintas gestiones administrativas que se relatan en los Vistos, la Provincia de Buenos Aires dictó una ley que prohibía las faenas de los saladeros ubicados en la localidad de Barracas. Los propietarios de los establecimientos reclamaron la indemnización de daños y perjuicios. La Corte entendió que la provincia se había limitado a reglamentar esa industria por justificadas razones de salubridad; y que no cabía la alegación de derechos adquiridos puesto que los permisos (preexistentes) llevan la condición implícita de que la actividad que se ejerza no sea nociva a los intereses generales de la comunidad. Para la Corte, las restricciones y limitaciones impuestas no configuraban agravio del derecho de propiedad y del ejercicio de una industria lícita porque, según la Constitución, esos derechos están sujetos a las leyes que reglamenten su ejercicio y por ello desestimó el reclamo.
Fallo de la Corte Suprema
Vistos los saladeristas don Santiago, don José y don Jeronimo Podestá, don Guillermo Bertram, don Guillermo Anderson, don Casimiro Ferrer, don Jerónimo Rocca, don Constant Santa Maria, don Juan Smith y don Jerónimo Soler y C°, demandan a la provincia de Buenos Aires por la indemnización de los daños y perjuicios que les ha causado la suspensión de las faenas de los saladeros situados en el Riachuelo de Barracas, ordenada por su legislatura provincial por ley de 6 de setiembre de 1871.
Los demandantes, después de hacer mérito de la ley de 31 de mayo de 1822, ordenando que los saladeros se establecieran a una legua distante de la ciudad, tomada por la parte del oeste y del norte, desde la barranca, y por la parte del sur al otro lado del Riachuelo, y de recordar las diversas disposiciones administrativas de los años subsiguientes reglamentando dichos establecimientos, dicen: que dados estos antecedentes, no es posible desconocer que al establecerse los saladeristas en el Riachuelo, lo hacían por declaraciones oficiales que obligaban la fe pública, y que importaban el reconocimiento de que podían trabajar libremente en sus establecimientos, sin que la acción de la autoridad pudiera ir más allá que a prescribir la observancia de medidas y reglamentos que consultasen las prescripciones de la higiene; que esas declaraciones, conformes, por otra parte, con el respeto debido a la propiedad y a la industria, según la Constitución y las leyes civiles, debían inspirar una legítima confianza a los que entregaban sus capitales al negocio de saladeros; pero que desgraciadamente no fue así, pues contra los derechos adquiridos y reconocidos por reiteradas resoluciones, contra las garantías constitucionales y las leyes que aseguran la propiedad, se sancionó por la legislatura de Buenos Aires en 6 de setiembre de 1871, una ley que ordenó la clausura de los saladeros del Riachuelo, no como un acto de expropiación previa indemnización, que habría sido legitimo, sino como un acto de autoridad irreflexivo y arbitrario que trajo la ruina injustificable de numerosos y honrados industriales. En consecuencia de lo cual, piden se condene a dicha provincia a la indemnización de daños y perjuicios, cuyo monto será determinado oportunamente por peritos nombrados al efecto.
El representante de la provincia se opone a la demanda alegando por su parte: que es deber de todo gobierno, velar por la salud pública; que ésta se hallaba seriamente comprometida por los saladeros, clasificados entre los establecimientos insalubres de primera clase; y que el haber mandado suspender las faenas de los situados en Barracas, no puede sujetar a la provincia ni a su gobierno a la pena de daños y perjuicios, pues no han hecho sino cumplir con aquel sagrado deber después de haber agotado todos los medios a su alcance para que dichos establecimientos se pusieran en condiciones higiénicas tales que los hicieran completamente inocuos; y concluye pidiendo el rechazo de la demanda con costas.
De los antecedentes administrativos de que se hace mérito en la demanda, resulta lo siguiente:
Con fecha 13 de marzo de 1867, el presidente del Consejo de Higiene dirigió al gobierno de la provincia una nota acompañando la parte del informe de dicho Consejo relativa a los saladeros, y en ella recomienda, ya que no es posible, dice, tomar por el momento medidas eficaces: “no echar al Riachuelo ningún desperdicio de los saladeros, incluso el agua de cola, que por una concesión del gobierno, cuya razón el Consejo no alcanza a ver, se permitió a los saladeristas exceptuar de la disposición dada sobre todas las materias líquidas que de aquéllos resultaren, y que en caso de acrecentamiento notable de la epidemia se mande suspender las faenas de dichos establecimientos, considerados en la primera clase de los insalubres”.
En nota del 13 de abril del mismo año, el juez de paz de Barracas al norte, encargado de inspeccionar los saladeros, informaba también: que las aguas inmundas que caen al río en gran cantidad, son de los saladeros; que la sangre que se arroja en los depósitos que se han hecho en ellas, se hallaba corrompida, y de una fetidez insoportable, y calcula en mil pipas la cantidad de agua inmunda que se arroja diariamente en el Riachuelo.
El gobierno, con este motivo, y fundado en las reiteradas indicaciones que dice le fueron dirigidas, tanto a él como a la Municipalidad, por el Consejo de Higiene y la Facultad de Medicina, expidió el decreto de 26 de abril de 1867, suspendiendo por primera vez las faenas de los saladeros de Barracas, y nombrando una comisión científica para que propusiera las medidas que mejor conciliasen las faenas de dichos establecimientos con las condiciones requeridas por la higiene pública.
Esta comisión, después de indicar las medidas que pudieran adoptarse, las cuales, según dice, “deben considerarse simplemente como provisorias, por distar mucho de satisfacer las condiciones de salubridad que pueden y deben exigirse de los saladeros”, concluye su informe de 6 de mayo de 1867, aconsejando:
1°) Que se permitirá continuar en sus faenas ordinarias a los establecimientos de los saladeros situados en Barracas, a condición de sujetarse a las medidas indicadas;
2°) Que esta concesión con el mero carácter de provisoria, tenga un plazo de tres meses, durante el cual puedan los saladeristas estudiar detalladamente las medidas efectivas y permanentes que les convenga adoptar en lo sucesivo;
3°) Que terminado este plazo, sea sometida a la consideración del gobierno la resolución adoptada por los saladeristas, y en caso de considerarse eficaz y conveniente, acordarles el tiempo necesario para llevarla a efecto, y si fuera posible, antes de la estación en que la temperatura favorece la descomposición pútrida de los residuos de dichos establecimientos.
De conformidad con este informe, el gobierno expidió el decreto de 18 de mayo del mismo año 1867, permitiendo continuar las faenas de los saladeros, con sujeción a los procedimientos aconsejados por la Comisión, y bajo la prohibición expresa de arrojar al Riachuelo, pasados seis meses desde la fecha del decreto, las aguas procedentes del beneficio de aquéllos.
Esta prohibición se reiteró por decreto de 20 de diciembre acordando a los saladeristas un nuevo término, que vencía el 1 de enero del año 1868, pues hasta entonces no la habían cumplido, no obstante haber vencido con exceso el término que se les fije por el decreto de 18 de mayo.
Por decreto de 4 de enero del mismo año 1868, fundado en que la supresión total de las faenas de los saladeros, era una medida higiénica recomendada por los facuitativos, se las mandó sujetarse a las condiciones fijadas en los decretos de 18 de mayo y 20 de diciembre del año anterior.
A solicitud de uno de los saladeristas, que prometió someterse a las condiciones que el gobierno quisiera imponerle, se reabrieron dichas faenas por decreto de 20 de febrero de 1868, bajo las prescripciones siguientes:
1°) No arrojar al Riachuelo los residuos orgánicos, sólidos o líquidos de las faenas, pudiendo llevarlos al canal exterior.
2°) No derramarlos en pozos o sobre la tierra ni enterrarlos, esparcirlos o acumularlos, a no ser que se les aplique en proporciones convenientes al abono e irrigación de las tierras cultivadas.
3°) Hacer desaparecer los residuos destinados a la alimentación de los animales, en el término de 24 horas.
Mas los saladeristas declararon al gobierno, en nota fecha 22 de febrero, que les era materialmente imposible emprender de nuevo sus faenas baja las restricciones que se les imponía, y que sólo podrían continuarlas como lo habían hecho siempre, prometiendo solamente quemar los residuos sólidos que resultasen de sus establecimientos.
En vista de esto, y del informe de una y otra comisión científica nombrada en noviembre del año anterior, el gobierno, fundado en que era una necesidad verdaderamente sentida la de que los saladeros volviesen a sus trabajos ordinarios para evitar que se interrumpiera el envío regular de nuestros productos rurales a los mercados de su consumo, lo que no podría verificarse sin traer un desequilibrio en los cambios, y graves trastornos en la primera de nuestras industrias; pero teniendo por otra parte en consideración, que al reabrirse las faenas de dichos establecimientos, la prudencia y cuidado de la salud pública aconsejaban sujetarla a aquellas condiciones, que siendo de fáci1 e inmediata ejecución, las hagan, sin embargo, menos insalubres, como son las que indica la Comisión con el nombre de medidas provisorias; que siendo, según el dictamen de las corporaciones científicas consultadas por el gobierno, los procedimientos que emplean actualmente los saladeros, incompatibles con el régimen sanitario de la ciudad, puesto que corrompen el suelo, el aire y las aguas, que son los tres agentes de las infecciones más perniciosas, no pueden aquellos ser tolerados, sino mientras dure el imperio de las necesidades expuestas, y por el tiempo que los dueños de estos establecimientos necesiten racionalmente para sujetarse a las prescripciones higiénicas; declara, por decreto de 27 de febrero de 1868 reabiertas las faenas de los saladeros, bajo las siguientes condiciones provisorias:
1º) que los saladeristas quemen diariamente los residuos sólidos que resulten de las matanzas y de las tinas;
2º) que los residuos que se conserven para combustible del establecimiento, sean frecuentemente regados con alquitrán; y
3º) que sólo puedan arrojar al Riachuelo el suero de la sangre, el agua de cola, y la salmuera, empapando las canaletas con alquitrán de hulla o coaltar en la proporción de media pipa por cada cien de cada uno de los tres líquidos.
Dispónese también por los arts. 6 y 7, que la autorización para faenar bajo las condiciones expuestas, terminará el 15 de noviembre del mismo año 1868, y que los saladeristas establecidos en Barracas, que después de esta fecha quieran continuar allí sus faenas, sólo podrán hacerlo sujetándose a las condiciones prescritas por el decreto de 20 de febrero. Sin embargo, por el art. 8, se les faculta para adoptar libremente cualquier procedimiento, siempre que dé por resultado el fiel cumplimiento de las condiciones anteriores.
Este decreto fue convertido en ley por sanción legislativa de 2 de noviembre de 1868.
En 1871, y no obstante la ley de 7 de junio de 1869, exonerando del impuesto de saladeros a todos los establecimientos de este género establecidos a que se establecieran fuera de la línea determinada por dicha ley, los situados en Barracas permanecían en la misma localidad, sin haberse mejorado de condiciones higiénicas, según se ve por los considerandos del decreto de 14 de febrero de 1871.
En efecto, en el primer considerando de este decreto, dice el gobierno: “que habiendo manifestado el Consejo de Higiene Pública, en sus comunicaciones de 18 de enero último, y 10 del corrientes mes: que debe prestarse una atención constante a las causas que puedan infeccionar el aire que respiramos, debiendo colocarse en primer término los saladeros y el Riachuelo de Barracas, mientras no se coloquen en condiciones de salubridad enteramente satisfactorias, y que el gobierno debe impedir bajo penas severas, que continúe la infección del Riachuelo de la Boca, que se produce principalmente porque se arrojan en él los residuos de los saladeros y los desperdicios de los alimentos y otras sustancias putrescibles, procedentes de los buques estacionados en ese punto, etc., etc...”; que el único remedio para evitar este mal, durante las presentes circunstancias, es la suspensión de las faenas de dichos establecimientos, por cuanto ningún otro hay que pueda evitar que trabajando, dejen de echar al Riachuelo los residuos con que le infeccionan. Por estas consideraciones, y teniendo en vista que la ley de 2 de noviembre de 1868, permitiendo continuar las faenas bajo las condiciones del decreto de 27 de febrero del mismo año, era de un carácter enteramente provisorio, y que los saladeristas, consultados sobre los perjuicios que podría irrogarles la suspensión de sus faenas, manifestaron que éstos no serían de consideración, siempre que se les acordase un término para que lleguen hasta la ciudad las haciendas en camino, y pueda ser conocida la medida en la campaña, cuyo término juzgaban suficiente de quince días. El gobierno los manda suspender por dicho decreto, desde el 1 de marzo próximo, hasta que se dicte una nueva resolución en contrario, prohibiendo desde ese día arrojar al Riachuelo los residuos o líquidos procedentes de los saladeros.
En vista de este decreto y de las razones en que se funda, la legislatura de la Provincia sancionó la ley de 6 de setiembre de 1871 que ha dado origen a esta demanda.
Por esta ley se prohíbe absolutamente las faenas de los saladeros y graserías situados en el municipio de la ciudad, y sobre el río de Barracas y sus inmediaciones. Se prohibe también situarlos dentro de la línea determinada por la ley de 7 de junio de 1869, y se previene que ninguna persona podrá plantear tales establecimientos sin requerir previamente el permiso del Poder Ejecutivo, el cual, oído el dictamen del Consejo de Higiene Pública, y de la municipalidad respectiva, tomando en consideración el lugar elegido para la plantación, fijará en el decreto de concesión, las condiciones higiénicas a que deberá estar sometido el establecimiento.
Tales son las disposiciones administrativas sobre saladeros hasta la fecha de la ley que motiva el presente juicio.
Y considerando:
1°) Que por ellas no se acuerda a los demandantes ningún derecho irrevocable para establecer sus saladeros en el Riachuelo de Barracas, pues se limitan a reglamentar esta industria, prescribiendo las condiciones higiénicas a que debe sujetarse, y aun suspendiendo el ejercicio de ella en aquel punto, cuando la salud pública ha hecho necesaria esta medida.
2°) Que ese derecho tampoco puede deducirse de la ley de 31 de mayo de 1822: porque esta ley sólo tiene por objeto alejar de la ciudad a los saladeros como establecimientos insalubres, y en tanto permitió que se establecieran al otro lado del Riachuelo, en cuanto se suponía que en esa localidad no serian perjudiciales a la salubridad pública.
3°) Que los saladeristas de Barracas no pueden por consiguiente invocar ese permiso para alegar derechos adquiridos, no sólo porque él se les concedió bajo la condición implícita de no ser nocivos a los intereses generales de la comunidad, sino porque ninguno puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pública, y esparcir en la vecindad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad, y especialmente con el ejercicio de una profesión o de una industria.
4°) Que la autorización de un establecimiento industrial, esta siempre fundada en la presunción de su inocuidad, y no obliga al gobierno que la concedió, cuando esta presunción ha sido destruida por los hechos, pues en tal caso, el deber que sobre él pesa de proteger la salud pública contra la cual no hay derechos adquiridos, recobra toda su fuerza, y no solamente puede imponer al establecimiento nuevas condiciones, sino retirar la autorización concedida, si éstas no se cumplieran o fuesen ineficaces para hacerlos completamente inocuos.
5°) Que en este caso se encontraban los saladeros establecidos en el Riachuelo de Barracas cuando se decretó la suspensión absoluta de sus faenas, pues tanto el Consejo de Higiene, que los consideraba entre los establecimientos insalubres de primera clase, como la Facultad de Medicina y sus comisiones nombradas para inspeccionarlos y aconsejar las medidas que pudieran tomarse respecto de ellos, los señalaba como una amenaza constante a la salud pública en las condiciones en que se les explotaba y el gobierne de la Provincia, después de haber agotado, sin resultado alguno, todas las medidas a su alcance para ponerlos en las condiciones higiénicas requeridas por la conservación de aquélla, expidió, como único medio de prevenir el mal, el decreto de 14 de febrero de 1871, confirmado después por la ley de 6 de setiembre del mismo año, prohibiendo la explotación de dichos establecimientos en el lugar indicado. Siendo de notarse que, consultados los mismos saladeristas, al expedirse dicho decreto, sobre los perjuicios que se les irrogaría, manifestaron no ser éstos de consideración, si se les acordaba el término de quince días para darle el debido cumplimiento, reconociendo así la justicia de aquella medida, y la facultad del gobierno para tomarla,
6°) Que la objeción que hoy se opone a la ley y decreto citados, de ser contrarios a la Constitución y a las leyes civiles, por cuanto atacan la propiedad y el ejercicio de una industria lícita, no tiene fundamento alguno legal, porque según la Constitución, esos derechos están sujetos a las leyes que reglamenten su ejercicio, y según nuestro Código Civil, la propiedad está sujeta a las restricciones y limitaciones exigidas por el interés público o por el interés privado, correspondiendo establecer las primeras al derecho administrativo solamente (art. 2611 del Código Civil). Por consiguiente, la ley provincial de 6 de setiembre de 1871, determinando las condiciones bajo las cuales pueden establecerse saladeros en la Provincia, y retirando a los establecidos en Barracas la autorización para continuar en ese punto, por exigirlo así la salud publica, no es contraria a la ley constitucional, ni ataca el derecho de propiedad, pues ninguno lo tiene para usar de ésta en daño de otro, o como dice la ley 13, titulo 32, partida 3a, concordante con los principios de nuestra legislación sobre la materia: “maguer el ome haya poder de fazer en lo suyo lo que quisiese; pero debelo fazer de manera que non faga dano nin tuerto a otro”.
7°) Que siendo esto así, y deduciéndose de los principios expuestos en el 3° y 4° considerando, que las autorizaciones en virtud de las cuales se forman los establecimientos de industria, no tienen ni el carácter de una ley que ligue al poder administrativo, ni el carácter de un contrato civil que obligue al Estado para con los industriales, se sigue que éstos no pueden oponer al Estado estas autorizaciones como un título que les da el derecho de mantener sus establecimientos a despecho de los peligros y de los inconvenientes que puedan presentar, o el derecho de ser indemnizados cuando la autoridad administrativa, para poner fin a estos peligros, los manda cesar, o modificar las condiciones de su explotación.
Por estos fundamentos, se absuelve a la provincia de Buenos Aires de la demanda interpuesta por los saladeristas de Barracas, sin especial condenación en costas, por no resultar de autos mérito bastante para imponerlas. Notifíquese con el original, repónganse los sellos y archívese, devolviéndose al gobierno de Buenos Aires con el correspondiente oficio, los autos traídos para mejor proveer. — J B. GOROSTIAGA. - J. DOMINGUEZ. - ULADISLAO FRIAS. - FEDERICO IBARGUREN.
