Fallos 137:47
21 de agosto de 1922
Don José Horta contra don Ernesto Harguindeguy, sobre consignación de alquileres.
DERECHO DE PROPIEDAD – RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES
Este caso se suscita a partir de la misma normativa de “Ercolano c. Lanteri de Renshaw”, con la diferencia de que aquí existe un contrato escrito y en aquel otro se ponía en cuestión una locación pactada por simple convenio verbal y sin término (la Corte dijo entonces que había “una relación de derecho precaria e inestable que no creaba más obligaciones ni más derechos que los derivados de cada período de alquiler que se fuere devengando por reconducciones sucesivas y que, por lo mismo, no hacía ingresar en el patrimonio del locador ningún derecho que haya podido quedar afectado por la aplicación de la nueva ley”).
Dada esa situación la Corte tomó nota de que la ley de congelamiento de los alquileres estaba generando efectos retroactivos hacia el propietario, por lo cual consideró el asunto desde ese ángulo. Dijo que si bien “en tesis general, el principio de la no retroactividad no es de la Constitución, sino de la ley”, aclaró enseguida que esa facultad de legislar hacia el pasado no es ilimitada: “el legislador podrá hacer, que la ley nueva destruya o modifique un mero interés, una simple facultad o un derecho en expectativa ya existentes; los jueces, investigando la, intención de aquel, podrán, a su vez atribuir a la ley ese mismo efecto. Pero ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad.” Y sentó una regla rígida al respecto pues dijo que así como la razonabilidad de una hipotética restricción podía ponderarse para reglar “nuevas facultades inherentes al derecho de propiedad, con relación a su ejercicio futuro”, cuando la restricción era retroactiva la afección del derecho adquirido resultaba en la directa inconstitucionalidad: “desde el momento que la aplicación de la ley da por resultado una privación de propiedad, su validez ya no es cuestión de grado.”
DICTAMEN DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL SUPLENTE
Buenos Aires, Julio 17 de 1922
Suprema Corte:
La resolución dictada a fs. 59 por el señor Juez de primera instancia en lo Civil de esta Capital, que confirma la pronuncición a fs. 50 por el señor Juez de Paz de la Sección 3º de esta Capital, tiene carácter definitivo, atento al valor disputado y a lo dispuesto en los artículos 13, inciso 1, 17 y 26 de la ley número 2860.
Dentro de este concepto, claro está que cuestionada como lo ha sido en esta causa, la inteligencia de una ley del Congreso bajo la pretensión de ser violatoria de un privilegio acordado por una o varias cláusulas de la Constitución Nacional y fallado el pleito en favor de la constitucionalidad de aquella y en contra, por lo tanto, del privilegio invocado y fundado en las cláusulas constitucionales, procede el recurso extraordinario deducido a fs. 42, por encuadrar dentro de los términos del articulo 14, inciso 3, de la ley número 48 y estar autorizado por el artículo 6 de la ley número 4055. (Fallos, tomo 97, pág. 214; tomo 98, pág. 157; tomo 102, pág. 87; tomo 107, pág. 151; tomo II9, pág. 134; tomo 120, págs. 170 y 207; tomo 122, página 73).
Entrando a examinar el fondo del recurso, con la restricción a que está sujeta la jurisdicción especial de apelación ejercitada por V. E. a mérito del recurso extraordinario interpuesto, debo manifestar que efectivamente, los artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional, consagran entre otros derechos y garantías, el uso y disposición, así como la inviolabilidad de la propiedad. Pero, cabe también significar que, dentro de nuestra Constitución no existen derechos absolutos en la acepción lata del término.
Todos los derechos individuales reconocidos y consagrados por la Constitución Nacional están sujetos a las limitaciones o modificaciones que los derechos de la sociedad imponen, es decir, a un poder de reglamentación con fines de conveniencia social y seguridad común, como que el bienestar y prosperidad general es precisamente uno de los primordiales objetivos de todo estatuto constitucional, y particularmente del nuestro, según reza con toda claridad su propio preámbulo.
De ahí que, con arreglo al precepto contenido en el artículo 67 inciso 28, el Congreso esté investido de la facultad de "hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes, para poner en ejercido los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina", y que el mismo artículo 14 ya citado, establezca que "todos los habitantes de la nación gozarán de los derechos que en el mismo se encuentran conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio".
Es en virtud de estas facultades de reglamentación acordadas por las mencionadas disposiciones constitucionales, que el Congreso de la Nación ha sancionado la ley número 11.157 que, invocada en este juicio por una de las partes, ha sido por la otra tachada de inconstitucional.
Se arguye que al fijar esta ley número 11.157, en su art. 1º, un límite mayor precio que podrá cobrarse, desde su promulgación y durante dos años, por la locación de las casas, piezas y departamentos destinados a habitación, comercio o industria, es violatoria de la Constitución Nacional, porque atenta contra el derecho de disponer y usar de la propiedad, y altera su esencia, cayendo así dentro de la prohibición general contenida en el artículo 28, según el cual los principios, garantías, y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio".
En mi concepto, semejante objeciones son de todo punto infundadas. En manera alguna resulta la ley número 11.157 atentatoria al principio fundamental de la inviolabilidad de la propiedad, puesto que ni priva de ella a su dueño ni la turba en su posesión y dominio. Tampoco conculca ni vulnera dicha ley el derecho al uso y disposición de la propiedad, dado que lo reconoce y afirma al respetar en el propietario el ejercicio de los principales atributos de su derecho, conservándole la facultad de disponer de la cosa, ya sea gozándola o bien alquilándola o vendiéndola.
Sólo introduce esa ley una leve restricción en el ejercicio de una de las manifestaciones del derecho de disposición de la propiedad, fijando un limite al mayor precio del alquiler de la cosa poseída; y no es lógico sostener que tal restricción o limitación; fijada con carácter temporario, con el propósito de atemperar el malestar general derivado de perturbaciones de naturaleza y origen conocidos y con repercusiones mundiales que determinaron en todos los organismos sociales reacciones legales análogas a la que nos ocupa, es violatoria de la Constitución Nacional, si se advierte que ésta misma Constitución permite expresamente en su artículo 67, inciso 2º, que el Congreso Imponga, cuando el bien general del Estado lo exige, contribuciones directas, que no son propiamente sino capitaciones e impuestos sobre la propiedad.
Por lo demás, es indudable que no estuvo nunca dentro de las previsiones de nuestros Constituyentes la probabilidad de que se produjera tal enorme conflagración como la que afligió al mundo entero durante más de cuatro años; y si bien es cierto que se ha vuelto ahora a una situación de Paz general, también lo es que en la actualidad subsisten las consecuencias de tan grave emergencia, ya que, como es notorio, todas las naciones beligerantes y la mayor parte de las que permanecieron ajenas al conflicto, continúan sufriendo las perturbaciones económicas resultantes del mismo.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la ley impugnada no es definitiva ni permanente sino meramente transitoria y a plazo fijo. Dado este carácter temporario y considerando los exclusivos y evidentes fines de necesidad, conveniencia y comodidad social que persigue, es claro, a mi juicio, que la restricción o limitación introducida por la ley número 11.117 encuadra dentro del poder de reglamentación acordado por el artículo 67, inciso 28 de la Constitución Nacional, al cual queda expresamente subordinado el ejercicio de cualquiera de los derechos enumerados en el artículo 14. Y así se explica, dentro de este lógico y natural criterio de interpretación, que nadie ha argumentado jamás con éxito que las leyes que reglamentan el comercio y la industria, y que limitan, restringen y hasta prohíben el ejercicio de algunas industrias susceptibles de comprometer la salud o de afectar la moralidad pública, con contrarias a la Constitución, so pretexto de que esas limitaciones, restricciones o prohibiciones son atentatorias al derecho, que también consagra el recordado artículo 14, de trabajar y comerciar libremente.
Tampoco se ha reputado atentatoria al principio de la inviolabilidad de la propiedad consagrado por el artículo 17 de la Constitución Nacional, entre otras restricciones impuestas por la legislación común al ejercicio de los derechos inherentes a la propiedad privada, la limitación que establece el artículo 1539 del Código Civil al prohibir que el contrato de locación pueda hacerse por mayor tiempo que el de diez años. Y sin embargo, las razones de economía social que, según lo expresa la nota respectiva, determinaron al codificador a juzgar conveniente la prohibición de contratar arrendamientos por mayor término que el de diez años no comportan un mayor grado de conveniencia o necesidad social o de interés público que las circunstancias particulares y excepcionales surgidas a raíz de las hondas perturbaciones económicas introducidas en el mundo entero por efecto de la guerra europea y que determinaron la necesidad imprescindible de adoptar, con relación al problema de la vivienda, las transitorias medidas de emergencia que traducen las diversas disposiciones de las leyes números 11.157 y 11.157.
Todo lo que es necesario y esencial a la exigencia, seguridad y bienestar nacional está Comprendido no solo dentro de las razones de la conveniencia social que fundamentan el poder de reglamentación conferido por el artículo 67, inciso 28 de la Constitución Nacional sino también dentro de los altos propósitos y elevadas miras, enunciados en el preámbulo de la misma, de "promover el bienestar general" y de, "asegurar los beneficios de la libertad".
"Si se examinan en detalle cada una de las garantías individuales - observa el doctor Montes de Oca en su Derecho Constitucional– se ve, que ninguna de ellas puede ser ni es ejercida en absoluto: que todas deben tener sus limitaciones, que las leyes reglamentarias que el Congreso dicta deben forzosamente restringirlas, para evitar los males que de otro modo se producirían en el seno de la sociedad". "En suma, agrega el mismo doctor Montes de Oca, la reglamentación que se puede hacer a los derechos que la Constitución otorga no importa su negación; lejos de ello, importa su reconocimiento, armonizándolos con las exigencias de la sociedad".
Ahora bien: es regla, doctrinaria que la interpretación de las concesiones de poderes y derechos del Gobierno creado e instituido por la Constitución no debe ser estricta ni restringida. Así, conforme lo advierte Story, en sus Comentarios a la Constitución de los Estados Unidos" "los medios de satisfacer las necesidades del país, de evitar los peligros, de aumentar la prosperidad nacional, son tan sumamente variados y complejos que debe dejarse una gran latitud para la elección y el empleo de esos medios. De aquí resulta la necesidad y la conveniencia de interpretar ampliamente los poderes constitucionales".
EI temor de que por semejante camino pueda llegarse hasta el abuso, de suprimir totalmente los principios fundamentales del derecho de propiedad no debe inquietar mayormente, si se advierte que quien marcará en todos los casos el rumbo de cualquiera alteración o innovación en el régimen legal de la propiedad privada, será siempre la mayoría de la opinión pública del país, puesto que siempre habrá de residir exclusivamente en la representación nacional el poder de formular y sancionar las leyes respectivas.
"No hay peligro - según Tiffany - que temer contra el bien público por motivo del abuso de esta autoridad legislativa confiada al Congreso, porque, virtualmente, es la autoridad del pueblo mismo ejercida por sus inmediatos representantes, nuevos por su presencia e instruidos respecto de su deber". Y advirtiendo este mismo autor que por la renovación a cortos períodos de la Cámara de Representantes cabe considerar que el pueblo está plenamente representado y presente en el Congreso al legislar sobre los asuntos confiados a la jurisdicción del gobierno general, como lo estuvo en las convenciones que formaron y adoptaron la Constitución, agrega que, "quejarse de que el Congreso ejerza una discreción liberal al legislar para la Nación es virtualmente quejarse de que el pueblo mismo la ejerza".
Como se ve, examinada bajo tales aspectos, la ley número 11.157 no es subversiva de los principios del derecho de propiedad. Pero en el caso de autos se invoca la existencia de un contrato de locación celebrado con anterioridad a la sanción de la citada ley número 11.157, y se argumenta que la aplicación de la misma a aquel contrato – que es regla a la cual las deben las partes quedar sometidas como la ley misma según el precepto del artículo 1231 del del Código Civil - altera los derechos adquiridos por virtud de la celebración de dicho contrato, vulnerando de tal suerte, la inviolabilidad de la propiedad reconocida por el art. 17 de la Constitución Nacional.
Desde luego, corresponde hacer notar que el principio conforme al cual el contrato forma para las partes una regla a la cual deben someterse como a la ley misma no es precepto de la Constitución Nacional, sino de la ley común. Tampoco es precepto constitucional sino del dominio del derecho común la irretroactividad de las leyes en materia civil. De ahí que estas cuestiones no puedan ser motivo de discusión ni materia de pronunciamiento en el sub judice, si se tiene en cuenta la naturaleza restrictiva del recurso extraordinario interpuesto y en cuya virtud V.E. está llamada a decidir en la presente contienda.
Síguese, asimismo, que, tales principios solo tienen su fundamento en disposiciones de la legislación común, ellos han podido y pueden ser modificados, alterados, y a un ser objeto de una total derogación por virtud de la sanción de leyes posteriores o sucesivas, sin que ello afecte, de ningún modo, las garantías constitucionales.
Por lo que hace a la presunta alteración de derechos adquiridos que resultaría, según el recurrente, de la aplicación de la ley número 11.157 a los contratos que, como el de fs. 6, fueron celebrados con anterioridad a la sanción de aquella, basta a mi juicio, para demostrar la inconsistencia del argumento recordar que, ninguna persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden público", conforme reza textualmente el artículo 5º del Código Civil, siendo indiscutible que ese carácter reviste la ley número 11.157, atento a las razones de economía social, de premiosa necesidad pública y de bienestar general que provocaron e impusieron su sanción "como una medida transitoria de emergencia", según la exacta expresión empleada por la mayoría de este tribunal al decidir, con fecha 28 de abril ppdo., el caso Ercolano Agustín v. Julieta Lanteri de Renshaw.
Por estas consideraciones, soy de opinión que el artículo 1° de la ley número 11.157, aplicado por el señor Juez a quo no es contrario a las disposiciones de los artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional que el recurrente don Ernesto Harguindeguy invoca en el presente juicio que le sigue don José Horta, sobre consignación, y que corresponde se sirva V, E. así declararlo, confirmando, en consecuencia, la sentencia apelada de fojas 59, en la parte que ha podido ser materia del recurso interpuesto a fojas 60. Horacio R. Larreta.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Vistos y considerando:
El presente recurso encuadra en la disposición del artículo 4º, inciso 3° de la ley nacional número 48, desde que se propone la revisión de un pronunciamiento definitivo que ha sido adverso al derecho que el apelante fundó oportunamente en las cláusulas 14, 17, 28 y 33 de la Constitución. Corresponde, por tanto, a la jurisdicción apelada de esta Corte (Constitución Nacional, artículo 101).
En el pleito se ha puesto en cuestión la constitucionalidad del art. 1° de la ley número 11.157, que prohibe cobrar durante los dos años siguientes a su promulgación por la locación de casas, piezas y departamentos destinados a la habitación, comercio o industria, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1° de enero de 1920. Se ha discutido la validez de la ley, de un punto de vista que no pudo ser contemplado por esta Corte en sus decisiones anteriores (sentencia de 28 de abril del corriente año in re Ercolano v. Lanteri de Renshaw y en otros juicios análogos).
En esas causas el pronunciamiento judicial debió ceñirse a las cuestiones propuestas por los litigantes y a las modalidades de cada juicio, sin anticipar soluciones para otros casos posibles, desde que no es dado a los jueces hacer declaraciones generales o resolver problemas jurídicos abstractos, pues su misión no es corregir la acción del Poder Legislativo, sino juzgar el caso particular llevado a su jurisdicción, sin más efecto ni ulterioridad que el caso mismo.
En aquellos juicios se impugnó la constitucionalidad de la ley 11.157, con relación a locaciones sin término y los fallos pronunciados por este Tribunal reconocieron la validez del acto legislativo en su aplicación especial a esos casos.
Con fundamento de sus decisiones dijo, en síntesis, la Corte: Que la reglamentación transitoria del precio de la locación estaba, en principio, justificada por el intenso interés público que había llegado a revestir la locación de habitaciones y por el monopolio virtual que ejercían los propietarios; que no se había demostrado que el límite del precio establecido por la ley no fuere razonable con relación al valor locativo del inmueble en condiciones normales; y, finalmente, que la reglamentación del alquiler podía aplicarse a los arrendamientos vigentes que no tuvieran un término de duración prefijado, sin vulnerarse por ello la garantía de la inviolabilidad de la propiedad, desde que tales contratos, que no eran de cumplimiento exigible en el futuro, no habían incorporado al patrimonio del locador derecho alguno que pudiera resultar perjudicado por la aplicación de la nueva ley .
En la especie sub lite la reglamentación del alquiler se ha hecho efectiva en un caso en que las partes se hallaban vinculadas por un contrato de término definido, celebrado con anterioridad a la promulgación de la ley cuestionada, y la aplicación de ésta ha tenido por consecuencia inmediata disminuir el derecho contractual del locador, pues la sentencia traída a revisión declara cumplidas las obligaciones del locatario mediante el pago de un precio inferior al estipulado.
La sentencia recurrida ha hecho así retrotraer los efectos de la ley haciéndola regir hechos anteriores a su promulgación. Es verdad que tal circunstancia no compromete, por si sola, ninguna regla fundamental. En tesis general, el principio de la no retroactividad no es de la Constitución, sino de la ley. Es una norma de interpretación que .deberá ser tenida en cuenta por los jueces en la aplicación de las leyes, pero no liga al Poder Legislativo, que puede derogarla en los casos en que el interés general lo exija. Esta facultad de legislar hacia el pasado no es, sin embargo, ilimitada. El legislador podrá hacer, que la ley nueva destruya o modifique un mero interés, una simple facultad o un derecho en expectativa ya existentes; los jueces, investigando la, intención de aquel, podrán, a su vez atribuir a la ley ese mismo efecto. Pero ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad. "Cuando un derecho, se encuentra en nuestro dominio, dice Laurent, es indudable que ni el legislador mismo puede quitárnoslo. La inviolabilidad de la propiedad está garantida por nuestra Constitución. La ley que privase al individuo de un bien cualquiera que forma parte de su dominio sería inconstitucional, violaría el artículo II de nuestro pacto fundamental. En este sentido y con estos límites, la no retroactividad es un principio constitucional que liga al Poder Legislativo, y con mayor razón al Poder Judicial (Principes de Droit Civil l 193).
Esa es precisamente la situación planteada en la especie sub lite; al celebrar el contrato con arreglo a la ley en vigencia, que no limitaba el precio del alquiler, el locador se había asegurado, lícitamente el derecho de exigir el precio convenido durante el plazo de la locación. Ese derecho había sido definitivamente adquirido por él antes de sancionarse la ley impugnada. Era un bien incorporado a su patrimonio, independiente de la propiedad arrendada, susceptible de ser cedido o negociado y que podía hacerse efectivo ante la justicia, En una palabra, era una propiedad, en el sentido de la Constitución.
La sentencia apelada, que aplica la ley nueva a una situación que encontró definitivamente formada y que, por efecto de esa aplicación, altera un derecho adquirido, ha dado a dicha ley una interpretación que es muy dudoso que haya entrado en las previsiones del legislador, pero que, en cualquier hipótesis, resulta incompatible con la cláusula 17 de la Constitución, que declara que la propiedad es inviolable y que entre las aplicaciones de ese principio, establece que nadie puede ser privado de su propiedad, sino en virtud de sentencia fundada en ley, y que la expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.
Aquí no se trata, como en los casos anteriormente juzgados, de la reglamentación de nuevas facultades, inherentes al derecho de propiedad, con relación a su ejercicio futuro, sino de la privación, sin compensación alguna de un bien adquirido en virtud del uso legítimo de esas mismas facultades, antes de hallarse reglamentadas. Aquí, por lo tanto, no pueden suscitarse dudas acerca de si la restricción al uso de la propiedad ha ido o no demasiado lejos. Desde el momento que la aplicación de la ley da por resultado una privación de propiedad, su validez ya no es cuestión de grado. Sea poco o mucho aquello que se quita al propietario por acción de la ley, ya no es posible conciliar a ésta con el artículo 17 de la Constitución que ampara la propiedad contra los actos de los articulares y contra la acción de los Poderes Públicos; que protege todo aquello que forma el patrimonio del habitante de la Nación, trátese de derechos reales o de derechos personales, de bienes materiales o inmateriales, que todo eso es propiedad a los efectos de la garantía constitucional. El acto de privar al locador de una parte del alquiler que tiene derecho a exigir con arreglo al contrato para beneficiar con ello al locatario, constituye una violación tan grave de esa misma garantía, como la que resultaría del hecho de despojar al propietario de una fracción del inmueble arrendado, para donarlo al inquilino.
Mientras se halle garantida en la Constitución la inviolabilidad de la propiedad o en tanto que el Congreso no se halle investido de facultades constitucionales expresas que lo habiliten para tomar la propiedad privada sin la correspondiente indemnización, o para alterar los derechos derivados de los contratos, como ocurre respecto a lo primero; cuando ejercita el poder de establecer impuestos, y, respecto de lo segundo, cuando legisla sobre bancarrotas (Constitución, art. 67, inciso 2º y 11). La limitación existe para el departamento legislativo cualquiera que sea el carácter y la finalidad de la ley, llámense leyes de policía, de interés general o de orden público, el poder para dictarlas se halla siempre sometido a la restricción que importa la garantía constitucional, de suerte que no es permitido aplicarlas o interpretarlas de tal manera que destruyan o alteren el derecho adquirido, ni que produzcan el efecto de privar de algo que constituya su propiedad. El principio insistentemente invocado en estos autos de que "ninguna persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden público", no tiene por cierto el alcance que se ha pretendido atribuirle, pues no se refiere a derechos patrimoniales. Pero cualquiera que sea su verdadera inteligencia, es incuestionable que, siendo un principio establecido por ley (Código Civil, artículo 5º) no tendría jamás autoridad bastante para acordar al mismo poder público que lo ha sancionado, atribuciones más extensas que las que el pueblo le ha confiado, ni para disminuirle las restricciones que le ha impuesto en la Constitución. No es concebible por otra parte, que el orden público pueda exigir o pueda hallarse interesado en que los contratos sean alterados sin el consentimiento de las partes, pues es fácil alcanzar que si algo interesa a una sociedad basada en el reconocimiento y respeto de la propiedad privada, y en el afianzamiento de la justicia, es la estabilidad de los derechos patrimoniales; es que los contratos sean lealmente cumplidos y es, en fin, que no sea dado siquiera abrigar el temor de que puedan sancionarse y hacerse efectivas leyes excepcionales, que como aquellas a que aludía Marshall, en el proverbial caso de Dartmouth College, "debilitaron la confianza entre hombre y hombre y dificultaron todas las transacciones particulares, por la dispensa que hacían del fiel cumplimiento de las obligaciones".
Es verdad que, en alguna ocasión se ha afirmado que en la República el Poder Legislativo no se halla impedido para dictar leyes que alteren los derechos contractuales desde que la Constitución Nacional no consigna al respecto una limitación explícita como la que establece la de los Estados Unidos, en su artículo 1º, sección X, para los Estados particulares. Esta proposición es, sin embargo, inadmisible en cuanto pueda referirse a derechos patrimoniales adquiridos en virtud de contrato, porque además de ser incompatible con el espíritu de la misma Constitución y con los grandes objetivos proclamados con énfasis en su preámbulo, la inviolabilidad de la propiedad asegurada en términos generales por el artículo 17, protege suficientemente tales derechos contra los efectos de cualquier legislación ulterior a su adquisición.
La inserción de una cláusula especial limitativa del poder de los Estados de la Unión para dictar leyes que alteren los derechos de los contratos, se debió a razones de carácter circunstancial, pues en el texto primitivo de la Constitución de los Estados Unidos no se había consignado ningún principio general relativo a la protección de la propiedad, como se estableció más tarde en virtud de las enmiendas V y XIV, y los constituyentes temieron que algunos Gobiernos locales continuaran sancionando leyes de exención a favor de los deudores, como ya lo habían hecho, con perjuicio del crédito de la Nación. Ese precepto específico no habría sido necesario para impedir la sanción de tales leyes, si la Constitución americana hubiera contenido desde un principio las declaraciones que constituyen el objeto de las enmiendas ya citadas y que en lo pertinente equivalen a las de nuestro articulo 17. Es así que a pesar de no existir en dicha Constitución precepto alguno que limite las facultades del gobierno federal con relación a los derechos contractuales, la Suprema Corte de los Estados Unidos declaró en el caso Hepburn versus Grisvold (8 Wallace 603) y en los de Sinking Fund Cases (99 U. S. 700) que esos derechos estaban amparados contra una alteración directa de origen legislativo, en virtud de la V enmienda.
"Ninguna prohibición especial, dice Willoughby, ha esta establecido la Constitución respecto al gobierno federal, con referencia a las obligaciones de los contratos. Sin embargo, a ese gobierno le está prohibido, por la quinta enmienda, privar a cualquier persona su propiedad sin el debido procedimiento de ley, o tomar la propiedad privada para uso público sin justa compensación. Por consiguiente, en cuanto los derechos contractuales pueden ser considerados propiedad, se hallan protegidos de alteración directa proveniente de la acción federal". (On the Constitution, tomo II, pág. 874).
Es posible que en algunos o en muchos de los contratos que la ley 11.157 encontró ya formados, el monto del alquiler estipulado respondiese a la situación extraordinariamente privilegiada en que se habían encontrado los propietarios para imponer precios exagerados; es decir, que fuesen el resultado de la opresión económica ejercida sobre los inquilinos de que se hizo mención en los fallos anteriores de esta Corte. Ese antecedente no habilitaba, sin embargo, al legislador para alterar dichos contratos. Ha podido invocar la situación apuntada, llegando con la fijación del máximo del alquiler hasta un límite en que el poder de policía no puede justificarse sino como reglamentación transitoria y a mérito de Circunstancias excepcionalmente anormales, pero no ha podido legislar el pasado, anulando o alterando contratos existentes, porque es sólo a la justicia a la que incumbe pronunciarse sobre la validez y eficacia de esos actos y juzgar de las causas que hayan viciado el libre consentimiento de las partes. Unicamente así se respeta el principio fundamental de que nadie puede ser privado de su propiedad, sino en virtud de sentencia fundada en ley, desde que, como ya se ha dicho, el derecho que confiere el contrato de locación al locador constituye una propiedad en el sentido de la Constitución. El Poder Legislativo no está autorizado para dictar leyes que importarían verdaderas sentencias desde que modificarían derechos preexistentes.
La doctrina de la competencia legislativa que se pretende fundar en una presunta voluntad de la mayoría del pueblo, es insostenible dentro de un Gobierno cuya esencia es la limitación de los poderes de los distintos órganos y la supremacía de la Constitución. Si el pueblo de la Nación quisiera dar al Congreso atribuciones más extensas que las que ya le ha otorgado o suprimir alguna de las limitaciones que le ha impuesto, lo haría en la única forma qué él mismo ha establecido al sancionar el artículo 30 de la Constitución. Entretanto ni el Legislativo ni ningún departamento del Gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas expresamente o que deben considerarse conferidas por necesaria implicancia de aquéllas. Cualquiera otra doctrina es incompatible con la Constitución, que es la única voluntad popular expresada en dicha forma. En resumen: el fallo recurrido al aplicar la ley impugnada en un caso en el cual existía contrato de locación anterior a la promulgación de la ley, y de término obligatorio, ha alterado, con perjuicio del recurrente, los derechos que ese contrato le confería.
Ha privado, por lo tanto, al locador de su propiedad por efecto de la aplicación de la ley, atribuyendo a ésta un alcance que el legislador no hubiera podido darle, si tal hubiera sido su intención , porque vulneraría una garantía constitucional y porque no habría estado investido en este caso de los poderes necesarios para hacer producir legítimamente ese resultado, pues ni siquiera se habría podido invocar la situación excepcional el estado de guerra con que se ha justificado en otros países la legislación de emergencia.
En su mérito se declara que el artículo 1° de la ley 11.157, de la manera que ha sido aplicado por la sentencia apelada es inconciliable con lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución y, en consecuencia, se revoca dicha sentencia. Notifíquese y repuesto el papel devuélvase. D. E. Palacio. - J. Figueroa Alcorta. - Ramón Méndez. - A. Bermejo, en disidencia de fundamentos.
DISIDENCIA DE FUNDAMENTOS
Por los fundamentos del voto en disidencia dado en la causa seguida por D. Agustín Ercolano contra Lanteri de Renshaw de fecha 28 de abril del corriente año.
Y considerando, además, que en ese voto se declaraba la inconstitucionalidad del artículo 1º de la ley 11.157 porque, al imponer el precio del alquiler de la propiedad privada contra la voluntad de sus dueños, desconocía las garantías consagradas en los artículos 14, 17 y 28 de la Constitución.
Que ese voto no hace distinción entre los arrendamientos verbales o escritos, con término de duración convenido expresamente o de una manera implícita porque todos están regidos por los mismos principios constitucionales y legales. Las locaciones son siempre de plazo determinado, ya sea explícitamente por estipulación de los contratantes, ya implícitamente por disposiciones de la ley que lo determina en el que se asigna el pago del alquiler, y tanto en unos como en otros podría decirse que la ley nueva arrebata o altera un derecho patrimonial, adquirido al amparo de la legislación anterior.
Independientemente de la existencia de contratos de plazo fijo, al momento en que la ley fue promulgada, como el que aparece en el sub judice, y aún en ausencia de todo contrato, ella es inconciliable con las garantías constitucionales que reconocen a todo habitante de la Nación el derecho de usar y disponer de su propiedad, la inviolabilidad de ésta y la prohibición de alterar esos derechos en las reglamentaciones de su ejercicio.
Como lo han hecho constar nuestros constituyentes, esas declaraciones de derecho han precedido a las Constituciones escritas y quedaban siempre subsistentes, pues constituían un legado de la humanidad entera que ningún pueblo podía renunciar sin renunciar a la historia y a los antecedentes de la civilización de la especie humana. (El Redactor de la Convención de 1860, número 6).
La determinación por el Estado de la renta que ha de producir una cosa del dominio privado, contra la voluntad del propietario, cuando no se trata de las que están afectadas a un uso público o amparadas por privilegios o concesiones especiales, no entra en las facultades constitucionales de los Poderes Públicos, ni por vía de reglamentación del ejercicio de los derechos individuales que les está prohibido alterar, ni en uso del poder de policía que sólo autoriza a impedir que la libertad civil de uno perjudique la que corresponde a los demás.
La ley impugnada afecta el derecho contractual del propietario, sea que se trate de una locación de plazo convencional, como en el sub judice, o de plazo legal, como en los resueltos por esta Corte anteriormente, y puede agregarse que aún en ausencia de toda convención, porque afecta algo más que un derecho reconocido en un contrato, afecta el derecho mismo o la libertad de contratar sobre el uso y el dominio de la cosa reconocida en la Constitución explícitamente, o sea el derecho de cada habitante de usar y disponer de su propiedad, como dice el artículo 14, esto es ataca la inviolabilidad misma de la propiedad en lo que constituye uno de sus elementos esenciales.
Con anterioridad al derecho que puede conferir al locador el contrato que ha celebrado, respecto al importe del alquiler, y que indudablemente no puede ser reconocido por la ley, está el derecho mismo de propiedad sobre la cosa arrendada, o sea, el derecho constitucional de contratar el uso y disposición de ella, que vicia de inconstitucionalidad la ley que lo desconoce con prescindencia de los contratos que puede haber celebrado o no.
Bajo este punto de vista se observó en el voto en disidencia citado que si la propiedad es inviolable y nadie puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley (art. 17), o sea sin el debido procedimiento legal, como rezan las enmiendas 5º y 14º de la Constitución americana; ni puede ser expropiada sin declaración de utilidad pública y previa indemnización, y si ese derecho comprende el de usarla y gozarla, según la voluntad del propietario (art. 14 de la Constitución y 2513 del Código Civil), porque la propiedad sin el uso ilimitado es un derecho nominal, se alteran, sin duda, esas garantías constitucionales al fijar por ley el precio de ese uso sin la voluntad del dueño y para beneficiar a otro, privándole de un elemento esencial de la propiedad, sin sentencia que lo autorice y sin previa indemnización. No se concibe, en efecto, como pueda decirse que todos los habitantes de la Nación tienen el derecho de "usar y disponer de su propiedad", - que no goza de franquicia o privilegio alguno ni daña a terceros - si se admite, que por vía de reglamentación, o de otra manera, otro habitante, que no es el dueño, pueda fijar, por sí y ante sí, el precio de ese uso o de esa disposición.
Estimando innecesario reproducir los fundamentos aducidos en el voto en disidencia citado (Fallos, tomo 136, pág. 180) igualmente aplicables al sub judice, me limitaré a hacer notar que; para justificar la imposición por ley, del precio de los alquileres de la propiedad privada, y a falta de otro texto constitucional que no sea la facultad de reglamentación del artículo 14 cuyo alcance ha sido determinado en el caso referido, se ha invocado en diversas resoluciones judiciales y dictámenes fiscales el del preámbulo que asigna a la Constitución, entre otros fines, "promover el bienestar general", incurriendo en el error que señalaba el autorizado maestro de la ciencia política cuando decía: "El preámbulo nunca puede ser invocado para ensanchar los poderes conferidos al gobierno general o alguno de sus departamentos . El no puede conferir poder alguno per se, ni autorizar, por implicancia, la extensión de algún poder expresamente dado, o ser la fuente legítima de algún poder implícito. Su verdadero oficio es exponer la naturaleza, extensión y aplicación de los poderes actualmente conferidos por la Constitución, y no crearlos substancialmente" (Story I com. Parág. 462, 5º edición)
Por ello, oído el señor Procurador General suplente, se declara que el artículo Iº de la ley número 11.157 es violatorio de los artículos 14, 17 y 28 de la Constitución y en su consecuencia se revoca la sentencia apelada, Repuestos los sellos, devuélvanse. A. Bermejo.
