1 de septiembre de 1944
Fallos 199:483
LIBERTAD DE ASOCIACION Y CONTRATACION – INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA – APORTES OBLIGATORIOS NO TRIBUTARIOS
El recurrente objetaba la detracción del 1,5 % que la ley 11.747 de 1933 imponía sobre las ventas de ganado para ser destinadas a la Junta Nacional de Carnes, asignándose por igual valor acciones de ese ente al productor que realizaba la venta. La Corte repasó antecedentes nacionales y norteamericanos en materia de reglamentación de derechos económicos, y estimó que esa forma de intervención estatal no trascendía las limitaciones admisibles conforme al art. 28 C.N. De igual modo –y en contra del dictamen del Procurador- expresó que “la libertad de asociarse, no tiene características particulares que la pongan a cubierto de las reglamentaciones, restricciones y cargas que (…) pueden imponerse a las demás que la Constitución reconoce” y, considerando el alto interés involucrado en el funcionamiento de una industria “estrechamente vinculada la marcha de la economía nacional”, estimó que las medidas cuestionadas eran razonables. En cuanto al aporte obligatorio, entendió que “si el Congreso tiene la facultad de imponer, en determinadas circunstancias, la agremiación de todos los ganaderos, tiene también la de proveer los medios razonables necesarios para que ella pueda hacerse efectiva”, y rechazó que el mismo pudiera tener naturaleza tributaria, descartando así el planteo que proponía un agravio a la reserva de ley que rige en esa materia.
Inchauspe Hnos., Pedro c. Junta Nacional de Carnes
Opinión del Procurador General de la Nación
Con el objeto de remover obstáculos opuestos por el Gobierno inglés a la entrada de carnes argentinas, el Congreso sancionó, a fines de julio de 1933, la ley 11.693, aprobatoria del convenio RocaRunciman, en el que se obtuvieron ciertas concesiones, a condición de que los embarques fuesen "colocados eficientemente en el mercado por las vías normales" (lo que se entendió significar la usual intervención de los frigoríficos), y hechos por el Gobierno argentino o por los ganaderos bajo la acción de una ley especial. Ateniéndose a esto último, fué dictada dos meses después la ley 11.747. Ella crea la Junta Nacional de Carnes, y grava las ventas de ganados bovino, ovino y porcino, hechas en, o a mercados, frigoríficos o remates ferias, con una contribución de hasta el 1 y ½ % (art. 17, inc. d), que será percibida por dicha Junta con cargo de invertir un quinto en gastos de administración, propaganda, estadística o censos, y los cuatro quintos restantes, con aprobación del Ejecutivo, en frigoríficos e instituciones comerciales o industriales, destinadas a la defensa de la ganadería nacional y abaratamiento de la carne para el consumo. A tal efecto, la ley asocia compulsivamente a los vendedores de ganados. En cumplimiento de su mandato, la Junta ha organizado la Corporación Argentina de Productores de Carnes (estatutos, Bol. Oficial, febrero 6 de 1935), y con posterioridad, Mercados de Haciendas y Carnes, entidad esta última suprimida por decreto del Poder ejecutivo (abril 30 de 1940, Bol. Oficial, mayo 13), mientras se estudia el mejor medio de reemplazarla eficazmente (Bol. Oficial, julio 18 de 1941).
Vigente ese sistema, Pedro Inchauspe y Hnos. piden se condene a la Junta a devolverles ciertas sumas que percibió con arreglo a lo dispuesto por el art. 17, inc. d) citado. A su juicio, tal cobro debe reputarse violatorio de garantías constitucionales, por cuanto crea contribuciones que no ingresan al tesoro federal ni se destinan a gastos de la Nación; importa delegar el Congreso facultades propias, pues autoriza a la Junta para modificar el monto de ese gravamen o darle destino; traba la libre concurrencia obligándoles a adquirir acciones de una sociedad privada a la que los reclamantes no desean pertenecer, por conceptuarse capacitados para manejar por sí mismos sus negocios; y viola el principio de igualdad. Por su parte, la demandada sostiene que dicha ley es válida, ha prestado y sigue prestando grandes beneficios al país, y se la dictó a fin de conjurar una situación peligrosa para la ganadería nacional.
1° – Como el juez a quo y la Cám. Federal desestimaron la demanda, los actores traen ante V. E. un recurso extraordinario, admisible en su casi totalidad, atenta la materia que lo motiva. Sólo habría que exceptuar, por teórica, la cuestión de si el Poder legislativo pudo delegar en la Junta la facultad de disminuir el gravamen, pues si bien la ley autoriza a hacerlo así, resulta de autos que dicha Junta solicitó y obtuvo permiso al efecto del Poder ejecutivo (decretos de marzo 28 y diciembre 26 de 1934, 18 de noviembre del 35 y 21 de diciembre del 36). Además, caso de ser nula la rebaja por tal causa, sólo pudiera derivarse de ahí que los reclamantes están debiendo al fisco el ½ % mal rebajado e impago. Ningún agravio reparable en esta instancia les habría inferido la sentencia de la cám. federal, que declara de legítimo abono el 1 % restante, materia del litigio.
2° – Tengo por indiscutible la potestad del Congreso para gravar en 1 y ½ % las ventas de ganado y encargar la percepción de ese impuesto a la Junta Nacional de Carnes, que es un organismo integrante de la Administración pública, tiene directorio nombrado por el Poder ejecutivo con acuerdo del Senado, ha de atenerse al presupuesto que le aprueben ambos poderes, necesita confirmación superior para no pocos de sus actos, y rinde cuentas a la Contaduría general del manejo de los fondos puestos a su cuidado.
Tampoco podría negarse al Congreso la facultad de ordenar que una quinta parte del producto del gravamen se invierta por dicha Junta en gastos de propaganda, estadística u otros de carácter general destinados al fomento de la ganadería. Desembolsos de tal clase están autorizados, y aun ordenados, por la Constitución; y antes de ahora he sostenido con éxito ante V. E., que no es repugnante a nuestro sistema políticoeconómico asignar destino especial a determinado impuesto.
3° – El nudo del debate que plantean los actores estriba en determinar si ha podido obligárseles contra su voluntad, a ser accionistas de una sociedad mercantil. Tengo dicho en otra ocasión y me referiré a ello para evitar repeticiones (Fallos, t. 184, p. 361, prórroga de hipotecas) que los Constituyentes de 1853, conocedores de las doctrinas socialistas y de los perniciosos efectos del sistema restrictivo que trabó las actividades de los americanos bajo la dominación del monarca español, se apartaron de esos sistemas al estructurar la economía argentina sobre bases de amplia libertad de contratación. Partiendo de esta base, me inclino a pensar que, dentro del funcionamiento normal de nuestras instituciones políticoeconómicas, la agremiación obligatoria con fines de lucro comercial excede a los poderes reglamentarios del Congreso. Nada obsta, ciertamente, a que el Estado destine cualquier impuesto a la formación de un fondo permanente que le permita producir, comprar, industrializar o vender ganados; y si hubiese entregado la administración de ese fondo a la Junta Nacional de Carnes, paréceme que el caso sería sencillo. El Estado ejercería ese ramo de la actividad por intermedio de una de sus reparticiones oficiales, presentándose al mercado libre como uno de tantos concurrentes, sin desmedro de la libertad de comerciar que la Constitución acuerda a todos los habitantes del país, y con el mismo indiscutible derecho con que explotan mediante ferrocarriles y vapores la industria del transporte o produce y refina petróleo. Se ha preferido la complicación de entregar el manejo de ese fondo de defensa a una asociación compulsiva de productores de carnes, y de ahí nace el pleito.
Entre tanto, si la Junta es a todas luces una repartición pública, según queda dicho, no resulta claro que ocurra lo propio con la Corporación Argentina de Productores de Carnes, persona jurídica representativa de los intereses de un gremio, muy meritorio, sin duda e importantísimo para la vida económica del país, pero asociación privada al fin, y no simple dependencia del Gobierno nacional. Si hoy se admite que es constitucional obligar a los ganaderos a que se asocien para disminuir en provecho propio parte de las ganancias de otros elementos del comercio de carnes, mañana será forzoso declarar igualmente válida cualquier ley que imponga a los agricultores agremiarse para disminuir las utilidades de quienes muelen trigo o expenden pan; a los peones para obtener lo propio de los estancieros; a los comerciantes en un ramo para lograr parecida ventaja a costa de cuantos trafiquen en otro, y así sucesivamente, con arreglo al cambiante criterio de las mayorías legislativas, hasta sustituir a la acción reguladora de los poderes públicos, representantes del interés general, por actitudes de lucha dispersas, inconexas y acaso antagónicas, emanadas de múltiples asociaciones profesionales representativas del interés gremial. Creo advertir aquí un peligro no ya simplemente para la libertad de contratación, sino hasta para la propia unidad del Gobierno central, lograda entre nosotros a costa de larguísimos años de lucha, y de mucha sangre. Bueno será no olvidar que los principios restrictivos sirvieron para perjudicar a la ganadería ríoplatense cuando el favor oficial se volcaba hacia los monopolistas de Cádiz.
No encuentro la semejanza que se alega entre el caso actual y el de las cajas de jubilaciones de empresas privadas. Tienen de común, es cierto, la cuota obligatoria; pero se trata de instituciones de previsión social o ayuda mutua, ajenas por completo al propósito de restringir la libre contratación o influir sobre los precios de las mercancías. Son, además, simples herramientas de aplicación de leyes que fijan de antemano el monto de los respectivos beneficios, quedando en definitiva a cargo del Poder judicial resolver si se los acuerda o no acertadamente. En cuanto a las sociedades cooperativas, constituyen una fórmula jurídica puesta al alcance de todos, y ninguno está obligado a utilizarla contra su voluntad; características bien distintas de las de la ley 11.747, obligatoria y limitada a determinado grupo de productores.
4° – Resta examinar el argumento opuesto por la Junta Nacional de Carnes acerca de la existencia de peligros que fueron conjurados por la ley 11.747. V. E. ha establecido que el límite de los poderes del Congreso para reglamentar la libertad de contratación, admite alguna mayor latitud de interpretación cuando dicho cuerpo se haya visto en la premiosa necesidad de evitar graves perturbaciones a la economía nacional y siempre que a juicio de la Corte esas medidas excepcionales no se mantengan en vigor más allá de lo indispensable (Corte Sup., Fallos, t. 136, p. 161; t. 144, p. 219; t. 145, p. 168; t. 172, p. 21). Viene a ser algo así como una suspensión temporaria de ciertas garantías constitucionales, comparable a la que, por razones de parecida índole, se produce bajo el estado de sitio. Desde luego, la situación jurídica sería más clara si al tiempo de adoptar cualquiera de esas medidas, y sin perjuicio de ponerla en vigencia inmediatamente por razones de urgencia, hubiese el Congreso declarado necesaria una reforma de la Constitución, a fin de incorporarle cláusulas relativas al alcance de sus poderes en casos tales.
Como lo expresé en Fallos, t. 184, p. 361, algunas medidas económicas adoptadas por gobiernos extranjeros son equiparables en sus efectos a un bloqueo militar; y en trabajos de otra índole creo haber señalado visibles conexiones entre nuestras grandes crisis económicas y el estallido de luchas civiles. En general, pues, la guerra económica puede ofrecer analogías con el ataque exterior o la conmoción interior, previstos en el art. 23 de la Constitución nacional. Ni pudo ni quiso ésta llevar el respeto a los derechos individuales hasta el extremo de entregar inerme el país a la derrota o a la ruina; y ligado como lo está el tráfico internacional al ejercicio de la libertad de comercio e industria, pudiera ocurrir que, ante la urgencia de atenuar peligrosas restricciones opuestas a la actividad comercial o industrial de los argentinos en lo externo, se haga imprescindible alguna restricción transitoria en lo interno para evitar mayores males.
Ahora, y con referencia concreta al sub júdice, ¿mediaron razones de ese tipo para hacer obligatoria la agremiación de los productores de carnes, y mantenerla durante el período a que se refieren los recibos acompañados por la parte actora en su demanda? La cuestión es de hecho, y como tal ajena a mi dictamen. Ha de decidirse totalmente con arreglo a lo que resulte de la prueba rendida en autos y a la prudencial estimación que de ella haga V. E.
En resumen, opino que: a) la acción es improcedente en lo relativo al 20 % de lo pagado con destino a gastos de propaganda, censos ganaderos, u otros objetivos similares; b) la ley 11.747 lesionó la libertad de comercio e industria, al obligar a los actores a asociarse contra su voluntad a la Corporación Argentina de Productores de Carnes; c) corresponde al exclusivo criterio de V. E. decidir si mediaron motivos atendibles para que esa garantía constitucional quedase válidamente suspendida durante el período a que la demanda se refiere. – Febrero 18 de 1942. – Juan Alvarez.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Considerando:
1° – Que el 29 de setiembre de 1933 fué sancionada la ley 11.747, por cuyo art. 1° se creó la Junta Nacional de Carnes, como entidad autónoma, con facultades para aplicar y hacer cumplir las leyes 11.226, 11.228 y 11.563, y sus reglamentaciones; investigar y perseguir las infracciones a la ley 11.210; establecer, con aprobación del P. E., normas referentes a la clasificación y tipificación del ganado, de las carnes y de los productos y subproductos de la ganadería, así como al transporte y exportación de los mismos, y organizar la propaganda y la publicación de las informaciones de interés público con respecto a la ganadería y al comercio de carnes (art. 5°).
La Junta de referencia, fué también autorizada para "crear directamente o mediante convenios previos con cualquier entidad pública o particular existente, y con el voto en ambos casos de siete titulares o suplentes en ejercicio, por lo menos, y con la aprobación del Poder ejecutivo en Acuerdo de Ministros, frigoríficos e instituciones comerciales o industriales que sean necesarias en el mercado interior o exterior, para la defensa de la ganadería nacional y abaratamiento para el consumo de los productos ganaderos, utilizando los recursos a que se refieren los arts. 17 y 18 de la presente ley". "Esas instituciones tendrán por objeto la faena de los ganados, la industrialización de las carnes y subproductos, la venta al por mayor o menudeo, el transporte y la exportación, y la instalación y explotación de mercados de ganado" (art. 5°, inc. g]).
Según el art. 6° de la citada ley "las entidades comerciales o industriales que se constituyan de acuerdo con lo dispuesto en el inc. g) del artículo anterior, estarán sujetas a las siguientes disposiciones: a) Serán accionistas de ellas todos los vendedores que hayan o acrediten haber contribuído a la formación del fondo que en ellas se invierta y en la proporción que corresponda al monto de sus aportes, hasta la fecha que señale la Junta al resolver la constitución de las mismas; b) Las acciones serán nominativas e indivisibles y transferibles solamente con acuerdo del Directorio, en las condiciones que determinen los estatutos; c) Cada socio no tendrá más de un voto, sea cual fuere el número de sus acciones; d) No concederán ventaja ni privilegio alguno a los iniciadores, fundadores y directores, ni preferencia a parte alguna del capital; e) Serán totalmente independientes de la Junta, pero ésta tendrá con respecto a ellas las mismas facultades de inspección y fiscalización establecidas en la ley 11.226 y la presente; f) Los estatutos iniciales serán propuestos por la Junta al Poder ejecutivo, para su aprobación. Una vez aprobados, la Junta determinará la forma y tiempo en que serán convocados los socios para la elección de las autoridades; g) Los derechos y acciones de los socios no podrán transmitirse sino a productores de ganado de acuerdo con la definición establecida en el art. 1°. Pero las sociedades podrán rescatar, por su valor real, las acciones o derechos de los socios que no deseen continuar en ese carácter en el plazo y en la forma que determinen".
Para el cumplimiento de lo prescripto en la ley, la Junta dispone de los siguientes recursos, que se recaudan en la forma establecida por el P. E., a propuesta de aquélla: "a) Las multas por infracciones a las leyes 11.226, 11.228 y 11.210, cuando se trate del comercio de carnes, y la presente y sus decretos reglamentarios; b) Las donaciones que reciba; c) Los intereses y renta de los fondos que invierta; y d) Una contribución hasta del uno y medio por ciento del importe de la venta de los que enajenan ganados bovino, ovino y porcino, con destino al consumo interno o a la exportación, en o a los establecimientos a que se refiere el art. 4° de la ley 11.226. Anualmente, la Junta resolverá la contribución que se cobrará, dentro del límite fijado por el inc. d) del art. 17, teniendo en cuenta las condiciones generales o locales de la industria ganadera y el monto de los fondos acumulados. Esa contribución será pagada por los frigoríficos, mataderos, agentes de comercio y demás inscriptos sometidos al régimen de la ley 11.226 y de la presente. El pago será efectuado por cuenta de los vendedores, quienes recibirán una constancia escrita de la suma abonada, con indicación de su nombre, apellido y localidad en que residen. La Junta abrirá, en la forma que ofrezca las mayores seguridades, una cuenta especial a cada vendedor, en la cual se anotarán las contribuciones provenientes de sus ventas. Esas cuentas estarán siempre a disposición de los interesados, quienes podrán examinarlas o hacerlas examinar y pedir su rectificación, cuando se hubiera incurrido en omisión o error. La Junta publicará cada año una nómina por orden alfabético de los vendedores y del monto de las contribuciones acreditadas. Durante tres meses, esa nómina estará sujeta a revisión y después de esa fecha las sumas acreditadas se tendrán por definitivamente válidas, pudiendo cada interesado solicitar de la Junta una constancia escrita que así lo establezca. Esa constancia hará fe, como instrumento público, a los efectos del art. 6°" (art. 17).
De los fondos precedentemente enumerados podrá invertirse: "a) 20 % para los gastos generales de administración, gastos de propaganda en el interior y exterior y gastos de estadística, censo o recuento, en la proporción que determine cada presupuesto anual; b) 80 %, para emplearlos exclusivamente en la creación de las instituciones comerciales o industriales a que se refiere el inc. g) del art. 5°. Ese 80 % se depositará en una cuenta especial en el Banco de la Nación, pudiendo adquirirse con el mismo, títulos de la deuda pública; pero cualquier acto de disposición de esos fondos deberá ser resuelto con el voto de 6 titulares o suplentes en ejercicio, por lo menos, y la aprobación del P. E." (art. 18). Por fin, "cuando los fondos acumulados en esa cuenta especial hayan alcanzado un monto que la Junta estime bastante para los fines previstos en esta ley o no hayan sido utilizados, aquélla podrá resolver, con la aprobación del Poder ejecutivo, no continuar la acumulación. En ese caso, la contribución que se seguirá cobrando será la suficiente para pagar los gastos a que se refiere el inc. a) del artículo anterior. La Junta podrá también resolver con el voto de 6 titulares o suplentes en ejercicio, por lo menos y la aprobación del P. E. la devolución de los fondos del 80 % existente hasta ese momento, o de parte de ellos, entre los vendedores que lo formaron, en la proporción que corresponda al monto de sus contribuciones" (art. 19).
2° – Que el 6 de junio de 1934 fué iniciado la percepción de la contribución establecida por el art. 17, inc. d) de la ley 11.747 y el 25 de julio siguiente, la Junta sometió a la consideración del P. E. el proyecto de estatutos de la Corporación Argentina de Productores de Carnes, que fué aprobado por decreto núm. 50.844 del 30 de octubre de 1934. Quedó así constituida la institución comercial e industrial de productores de ganados, de acuerdo a los arts. 5°, inc. d) y 6° de la ley 11.747, cuyo objeto fundamental consiste en el comercio y elaboración de los productos y subproductos de la ganadería, con destino tanto al consumo interno como a la exportación, propendiendo a la mejor regulación del comercio de carnes para asegurar razonables beneficios a los ganaderos (art. 4° de los estatutos). Para lograr dichos fines, la Corporación "podrá faenar ganados por cuenta propia, de sus asociados o de terceros; elaborar las carnes y subproductos provenientes de los ganados que faenare; vender los mismos productos al por mayor y al menudeo; contratar fletes; exportar ganados, carnes y subproductos por sí y por cuenta de sus asociados o de terceros; adquirir bienes muebles e inmuebles y tomarlos en arrendamiento en el país o en el extranjero; adquirir, construir o arrendar frigoríficos, fábricas, mercados y todo cuanto le fuere necesario para dar cumplimiento a sus fines; efectuar contratos para faenar ganados, elaborar, transportar y vender carnes y sus subproductos por cuenta propia, de sus asociados o de terceros; solicitar préstamos en cuenta corriente o en cualquiera otra forma, con garantía real o sin ella, incluso en el Banco de la Nación Argentina, Banco de la Provincia de Buenos Aires, Banco Hipotecario Nacional o cualquiera otra institución bancaria del país o del extranjero, así como también aceptar o emitir debentures. Las facultades enunciadas no son limitativas y el Directorio de la Corporación Argentina de Productores de Carnes podrá, en general, hacer y contratar, tanto en el país como en el exterior, todas aquellas operaciones que le fueren necesarias para el mejor desenvolvimiento de los fines establecidos en estos estatutos" (art. 5° de los estatutos).
La responsabilidad de los socios en cuanto al capital, se limita a las sumas que hubieran aportado y por las cuales figurasen como accionistas (art. 44, de los estatutos), y las utilidades realizadas y líquidas de cada ejercicio serán distribuídas en la siguiente forma: "5 % a fondo de reserva legal; 2 % a fondo para atender el rescate de acciones establecido en el art. 15 de estos estatutos; 43 % a fondo de reserva general; 50 % a distribuir entre todos los accionistas de la Corporación, y para la creación de un fondo especial para incrementar las exportaciones de carne o para el destino que le fije anualmente la asamblea general" (art. 41 de los estatutos).
3° – Que el 18 de mayo de 1937 la Junta Nacional de Carnes, con el propósito de ir completando la obra comenzada en defensa de los productores y de los consumidores, propuso al P. E. los estatutos de la entidad de productores ganaderos denominada "Mercados de Haciendas y Carnes", que fueron aprobados por decreto núm. 108.241 del 31 de mayo de 1937. Esta sociedad, constituida de acuerdo al art. 5°, inc. g) de la ley 11.747, tenía como fines principales, construir, adquirir yo explotar mercados de ganados y de carnes, cámaras frigoríficas y depósitos en general en el territorio de la República (art. 4°, de los estatutos). La responsabilidad de los socios y la distribución de las utilidades hallábanse regidas por disposiciones semejantes a las de la Corporación. Como advierte el procurador general, esta entidad fué suprimida el 30 de abril de 1940 (decreto núm. 61.524). Y el 8 de febrero de 1943, se dispuso que el liquidador de la entidad disuelta entregaría a la Corporación los bienes y valores resultantes de la liquidación (decreto 142.613).
4° – Que el 31 de agosto de 1937, Pedro Inchauspe y Hnos., presentan la demanda, en la que impugnan el art. 17, inc. d) de la ley 11.747 por considerarlo violatorio de los siguientes preceptos de la Constitución nacional: 1°) art. 14, en cuanto éste asegura el derecho de trabajar y ejercer toda industria lícita y de comercio, y la ley establece la intromisión del Estado por intermedio del organismo que crea, impidiendo la libre concurrencia y trabando el ejercicio de las actividades individuales mediante gabelas cuyo producto está destinado a establecer un contralor o monopolio contrario a la libertad de la industria; 2°) el mismo art. 14, en cuanto éste asegura la libertad de asociarse con fines útiles, lo que implica la de no asociarse, y, en cambio, la ley obliga a los ganaderos, aun contra su voluntad, a invertir una parte de su dinero en una sociedad comercial creada por la misma ley, o, en otros términos, asocia compulsivamente a los productores para que, con su propio dinero contribuyan a la formación de un organismo del cual serán dueños ellos mismos; 3°) arts. 4° y 17, porque éste declara inviolable la propiedad privada y sólo autoriza la privación de la misma en los casos de sentencia fundada en ley, de expropiación y de contribuciónes establecidas por el Congreso de acuerdo al art. 4°, con un objeto público, no privado, y con arreglo a un sistema de imparcialidad y uniformidad, a fin de distribuir con justicia las cargas; requisitos que no reune la contribución creada por el precepto impugnado, por aplicación del cual se toma una parte del dinero de los ganaderos, no para sufragar gastos generales, sino para entregarlo a un organismo que no es una institución pública, a fin de que negocie con él; 4°) arts. 4°, 17 y 67, ya que éstos no permiten la delegación de las facultades impositivas del Congreso, que implica la ley en cuestión en cuanto autoriza a la Junta Nacional de Carnes a fijar, dentro de un determinado por ciento, la contribución que deberán pagar los ganaderos.
5° – Que esta Corte suprema, interpretando la Constitución de manera que sus limitaciones no lleguen a destruir ni a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a efecto del cumplimiento de sus elevados fines del modo más beneficioso para la comunidad (Fallos, t. 171, p. 88, in fine; conf., también, "The Constitución of the United States of America annotated", 1938, ps. 67 y 68), ha reconocido de antiguo la facultad de aquél para intervenir por vía de reglamentación en el ejercicio de ciertas industrias y actividades a efecto de restringirlo o encausarlo en la medida que lo exijan la defensa y el afianzamiento de la salud, la moral y el orden público (Fallos, t. 3, p. 468; t. 11, p. 5, y t. 195, p. 108, con respecto a la ubicación de ferias y mercados; t. 7, p. 150, en cuanto a la prohibición. de construir plazas de toros; t. 31, p. 273, relativo al traslado de saladeros por razones de salubridad; t. 124, p. 75 y t. 128, p. 85, sobre higienización de la leche; t. 157, p. 28, respecto de la prohibición del expendio de bebidas alcohólicas en los días domingo; t. 124, p. 395, y t. 198, p. 111, acerca de las operaciones de préstamo; t. 65, p. 48 y t. 117, p. 432, en cuanto al ejercicio de la abogacía y de la ingeniería respectivamente; t. 155, p. 185, referente a la profesión de corredor de hotel; t. 179, p. 113; t. 181, p. 209; t. 183, p. 95 y t. 189, p. 234, sobre indemnización y vacaciones correspondientes a los empleados de comercio; t. 156, p. 81; t. 191, p. 197, relativos al derecho de reunión y otros) y aún los intereses económicos de la colectividad (Fallos, t. 136, p. 161, referente a la ley de alquileres; t. 142, p. 68, acerca del plazo máximo de la locación; t. 171, ps. 348 y 366, sobre el comercio de carnes y la industria frigorífica; t. 172, p. 21, en cuanto a la moratoria hipotecaria )
Con respecto a ese poder reglamentario, dentro del cual tienen fácil cabida todas aquellas restricciones y disposiciones impuestas por los intereses generales y permanentes de la colectividad, sin otra valla que la del art. 28 de la Constitución nacional (Fallos, t. 142, p. 82), esta Corte suprema, después de referirse a los dos criterios, amplio y restringido, con que ha sido contemplado en los Estados Unidos de Norte América, ha dicho que acepta el más amplio, porque está más de acuerdo con nuestra Constitución, que no ha reconocido derechos absolutos de propiedad ni de libertad, sino limitados por las leyes reglamentarias de los mismos, en la forma y extensión que el Congreso, en uso de su atribución legislativa (arts. 14, 28 y 67, Constitución), lo estime conveniente, a fin de asegurar el bienestar general; cumpliendo así, por medio de la legislación, los elevados propósitos expresados en el Preámbulo (Fallos, t. 172, p. 21).
En otro fallo, estrechamente vinculado a la materia de este pleito (Fallos, t. 171, p. 360), reconociendo el mismo principio, el tribunal estableció que la reglamentación legislativa "estará condicionada por la necesidad de armonía y orden con el ejercicio de los derechos; de defender y fomentar la salud, la moralidad, la seguridad, la conveniencia pública y el bienestar general. La medida de los intereses y principios de carácter público a tutelar determinará la medida de las regulaciones en cada caso". La reglamentación legislativa no debe ser, desde luego, infundada o arbitraria, sino razonable, es decir, justificada por los hechos y las circunstancias que le han dado origen y por la necesidad de salvaguardar el interés público comprometido, y proporcionada a los fines que se procura alcanzar con ella (Fallos, t. 117, p. 432; t. 118, p. 278; t. 136, p. 161; t. 172, p. 21; conf. Cooley, t. 2, ps. 1227, 1231).
Ese es también, el criterio sustentado por la Corte Suprema de los Estados Unidos en el caso Nebbia c. New York, parcialmente transcripto en Fallos, t. 172, ps. 58 y sigts., en cuya sentencia declaró que "la Constitución no garantiza el absoluto privilegio de encarar o dirigir un negocio como uno quiera. Ciertas clases de negocios pueden ser prohibidos; y el derecho de conducir un negocio o de ejercer una profesión, puede ser reglamentado. De la misma manera, puede justificarse la reglamentación de un negocio para impedir la ruina de las fuentes de riqueza del Estado. Igualmente pueden ser reglamentados los términos a que deben ajustarse en los contratos quienes manejan negocios, o imponiendo requisitos si entran en acuerdos, todo lo cual, es de la competencia del Estado" (291 U. S. 502; J. A., t. 48, ps. 17 y sigts., de la sección jur. ext.). Este punto de vista fué reafirmado en el caso West Coast Hotel Co. c. Ernest Parrish y Elsie Parrish (J. A., t. 57, sec. jur. ext., ps. 23 y sigts.), donde, modificando la jurisprudencia del caso "Adkins c. Children's Hospital", dijo: "El principio que debe regir nuestra decisión no está en duda. La disposición constitucional invocada es la cláusula del debido procedimiento legal de la Enmienda XIV que gobierna a los Estados, así como la cláusula del debido procedimiento legal invocado en el caso Adkins gobernaba al Congreso. En ambos casos, la violación alegada por los que atacan la regulación del salario mínimo de las mujeres, es la privación de la libertad («freedom») de contratar. ¿Qué es esta libertad? La Constitución no habla de libertad («freedom») de contratar. Habla de libertad («liberty») y prohibe la privación de esta libertad sin el debido procedimiento legal. Al prohibir dicha privación, la Constitución no reconoce una libertad absoluta e incontrolable. La libertad en cada una de sus faces tiene su historia y connotación. Pero la libertad salvaguardada es la libertad que en una organización social, requiere la protección de la ley contra los males que amenazan la salud, seguridad, moral y bienestar del pueblo. La libertad, según la Constitución está, pues, necesariamente sujeta a las restricciones del debido procedimiento, y una regulación que sea razonable en relación a su objeto y se adopte en el interés de la comunidad, equivale a dicho debido procedimiento. Esta limitación esencial de la libertad en general, gobierna la libertad de contratar en particular. Hace más de 25 años sentamos el principio aplicable en estas palabras, después de referirnos a los casos donde la libertad garantida por la Enmienda XIV había sido ampliamente descripta: «Pero se ha reconocido en los casos citados, como en muchos otros, que la libertad de contratar es un derecho calificado y no absoluto. No existe libertad absoluta para proceder como se desea o para contratar como se prefiere. La garantía de libertad no quita de la vigilancia legislativa ese amplio campo de actividad que consiste en la celebración de contratos, ni deniega al gobierno el poder de establecer salvaguardias restrictivas. Libertad implica ausencia de restricción arbitraria, no inmunidad de regulaciones y prohibiciones razonables, impuestas en el interés de la comunidad». Chicado, B °° Q. R. C° c. Mc. Guire, 219 U. S. 549, 55 L. ed. 328, 31 S. Ot. 259".
6° – Que la ley 11.747, fué la última de una serie de leyes (11.226, 11.227, 11.228, 11.583, a las que podría agregarse, también, en lo pertinente, la ley de represión de trusts, 11.210), dictadas con el propósito de salvaguardar la industria ganadera, gravemente afectada por la situación particular en que se desenvolvía el comercio de carnes (Mensaje del P. E. publicado en el D. de ses. de la Cámara de Diputados, 1932, t. 4, p. 420; exposición del miembro informante en la Cámara de Diputados, D. de ses., 1933, t. 2, ps. 599 y sigts., y de los legisladores que intervinieron en el debate, ps. 682 y sigts., 769 y sigts., así como del miembro informante del Senado, D. de ses., 1933, t. 2, ps. 749 y sigts.), industria que constituye una de las fuentes más importantes de la riqueza nacional, en cuyo progreso y desenvolvimiento se halla, sin duda alguna, interesado el país entero.
Respecto de ella ha dicho esta Corte en el caso "Cía. Swift y otros c. Gobierno nacional" (Fallos, t. 171, p. 349), que "una industria puede surgir como simplemente privada y transformarse, en el curso de su evolución, en industria que afecte intereses públicos, dignos de regulación previsora (conf. 262 U. S. 322; 285, U. S. 262) ... El Congreso de la Nación, al dictar las leyes 11.226 de contralor del comercio de carnes; núm. 11.228, sobre venta de ganado bovino al peso vivo, y 11.747, creando la «Junta Nacional de Carnes», ha estimado que eso ha ocurrido con el negocio de compra de ganados o industrialización de las carnes, etc.; su apreciación no es revisible por los tribunales de justicia, porque son los legisladores los que están más en inmediato contacto con la realidad nacional y es su función inspirarse en ella para dar al país las normas que, dentro de la esfera constitucional, regulen su vida. Por lo demás, si la Argentina es, aun hoy, un país de economía eminentemente agrícola y ganadera; si sus industrias transformadoras trabajan principalmente sobre los productos de esas industrias y si el tráfico interno y el comercio de exportación operan fundamentalmente sobre productos inmediatos o transformados de origen agropecuario, no se puede poner en duda la razonabilidad de la caracterización hecha por el Congreso" (ps. 360 y 361). A lo cual puede agregarse aún que la ganadería no es actualmente patrimonio de unos pocos, como se puso de manifiesto durante el debate en la Cámara de Diputados (D. de Ses., 1932, t. 2, p. 769), y lo patentiza la cantidad de 135.614 contribuyentes existentes en 1937, según el informe de la Junta Nacional de Carnes publicado ese año (p. 61); que a dicha industria se halla directa e inmediatamente vinculada no solamente la condición de todo el personal que colabora en la misma al lado de los ganaderos, comenzando con el peón de campo, directamente aludido en la discusión parlamentaria (D. de ses. de la Cámara de Diputados, 1933, t. 2, p. 701), sino también la situación del público consumidor, que absorbe las dos terceras partes de la producción, según las cifras mencionadas por los legisladores que participaron en el debate (D. de ses. Cám. Dips., 1933, t. 2, ps. 678 y 685). En otras palabras, a dicha industria se halla estrechamente vinculada la marcha de la economía nacional.
Mediante la sanción de la ley 11.747, el Congreso se propuso impedir el monopolio y las maniobras y procedimientos arbitrarios de las empresas industrializadoras en la adquisición de la hacienda; crear un instrumento de lucha contra la organización que dominaba al comercio de las carnes; lograr un mayor consumo externo e interno; abaratar este último acercando los productores a los consumidores y mejorando la calidad de las carnes (Mensaje del P. E. en D. de ses. Cám. de Dips., 1932, t. 4, p. 420; exposición del miembro informante de la Cámara de Diputados, D. de ses., 1933, t. 2, ps. 606 y sigts., 670 y sigts.; v. expresiones concordantes de otros legisladores, ps. 682 y sigts 777 y sigts., así como del miembro informante de la Cámara de Senadores, D. de ses., 1933, t. 2, ps. 749 y sigts.; art. 5° de la ley). Por lo demás, como resulta de los antecedentes citados, el problema no era nuevo y hacía tiempo que era objeto de examen y discusión.
Puede, pues, afirmarse, que las condiciones en que se desenvolvió el comercio de las carnes, analizadas en los discursos de los miembros informantes de las Cámaras de Diputados y Senadores y en los que pronunciaron los demás legisladores que participaron en la discusión de la ley, ponían claramente de manifiesto el interés del país en salvaguardar la industria ganadera y justificaban ampliamente la adopción de medidas tendientes a ese fin.
7° – Que dichas medidas consistieron en dar a los productores intervención directa en la fiscalización del comercio de carnes por medio de la Junta que se creó como institución autónoma (art. 1° de la ley); en la agremiación de todos los productores en las entidades comerciales reglamentadas por los arts. 5°, inc. g), y 6° de la ley, que obtuvieron por contribución de aquéllos los fondos necesarios para abordar oportunamente actividades de índole comercial e industrial; y en la creación de un frigorífico nacional (art. 7°).
Desde luego, el análisis de la eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines propuestos, la cuestión de saber si debieron elegirse esos u otros procedimientos, son ajenos a la jurisdicción y competencia de esta Corte suprema, a la que sólo incumbe pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso; es decir, que sólo debe examinar si son o no proporcionados a los fines que el legislador se propuso conseguir, y, en consecuencia, decidir si es o no admisible la consiguiente restricción de los derechos individuales afectados. Pues como dijo en el caso de Fallos, t. 171, p. 349, el tribunal nunca ha entendido que puede substituir su criterio de conveniencia o eficacia económica o social al del Congreso de la Nación, para pronunciarse sobre la validez o invalidez constitucional de las leyes, sea de las que regulan trabajos, comercios o industrias con fines de policía, sea de las que establecen impuestos o tasas (Fallos, t. 98, p. 20; t. 147, p. 402; t. 150, p. 89; t. 160, p. 247); debe radicar su examen y pronunciamiento en la conformidad que de acuerdo con los arts. 26 y 31 de la Constitución nacional deben guardar con ella las leyes de la Nación.
Ahora bien; no aparece, en realidad, ni lo ha demostrado el actor, que los medios arbitrados por el Poder ejecutivo y el Congreso no guarden relación con los fines que se propusieron en defensa de la ganadería nacional, ni que sean desproporcionados con respecto a éstos. Por lo contrario, las razones expuestas por los miembros informantes de ambas cámaras legislativas; la calurosa defensa de la ley públicamente hecha por todas las asociaciones ganaderas del país; la circunstancia de que no se hayan promovido otras demandas ni se hicieran otras protestas que no fueran de adhesión a la ley y de repudio a la acción intentada por los muy contados ganaderos disidentes, y el aumento de los precios de las carnes que siguieron a la aplicación de la ley, que es de público conocimiento y resulta claramente de las cifras publicadas en las ps. 12 y sigts. del informe de la Junta Nacional de Carnes correspondiente al período octubre 1935setiembre 1937 y del esquema agregado a fs. 161 de estos autos; todas esas circunstancias convencen de la razonabilidad de las medidas adoptadas por la ley.
8° – Que lo expuesto en los considerandos anteriores basta para poner de manifiesto la inconsistencia del argumento fundado por el actor en la libertad de trabajar y ejercer una industria lícita. Pues ella no resulta trabada en modo alguno y la ley, lejos de impedir la libre concurrencia, la favorece, como que precisamente se dictó para combatir el monopolio y permitir a los ganaderos competir con libertad. La ley no les impide vender a quien quieran, donde quieran y por el precio que quieran, o no vender. En cambio, ha contribuído a que puedan vender a mejor precio o por lo menos cubriendo con razonable holgura los gastos de producción.
9° – Que no es más eficaz el ataque fundado en la libertad de asociación y en los arts. 4° y 17 de la Constitución nacional. Pues como se ha demostrado en anteriores considerandos y lo ha expresado muy precisamente el juez Harlan (197 U. S. 11, 26) "la libertad asegurada por la Constitución, no importa un derecho absoluto para cada persona de estar, en todo tiempo y en todas las circunstancias, enteramente libre de restricciones. Hay múltiples restricciones a las cuales las personas se hallan necesariamente sujetas para el bien común... La verdadera libertad para todos no podrá existir bajo la acción del principio que reconociera el derecho de cada individuo para usar el propio, sea con respecto a su persona o a su propiedad, con prescindencia del daño que pudiera ocasionar a los demás. Esta Corte ha reconocido más de una vez que es un principio fundamental el de que las personas y la propiedad están sujetas a toda clase de cargas y restricciones, en orden a asegurar el bienestar, salud y prosperidad del Estado...".
La libertad de asociarse, no tiene características particulares que la pongan a cubierto de las reglamentaciones, restricciones y cargas que con los fines expresados, pueden imponerse a las demás que la Constitución reconoce.
En el presente caso, la agremiación obligatoria de los ganaderos no aparece como una imposición caprichosa o arbitraria del legislador, sino como el medio de salvaguardar sus intereses y también los de todos los habitantes del país y la economía nacional afectados por la crisis de la ganadería. Tanto la discusión parlamentaria de la ley (v. especialmente el D. de ses. Cám. de Dips., 1933, t. 2, ps. 675 y sigts., 689, 690, 695), como las manifestaciones y las gestiones realizadas por las diversas asociaciones ganaderas de la República, pusieron de manifiesto las dificultades, aparentemente insalvables, de otra manera, para realizar una acción común y efectiva.
Por otra parte, las reglas establecidas como base de la agremiación son prudentes y razonables, orientadas en conocidos principios de cooperativismo, que se procuró amoldar a la situación particular contemplada por la ley (D. de ses. Cám. Dips., 1933, t. 3, p. 271).
En realidad, el agravio de que se queja el actor radica en la suma que se halla obligado a aportar por aplicación del art. 17, inc. d) de la ley 11.747 ya que, como lo reconoce a fs. 279, la circunstancia de formar parte de las entidades previstas en el art. 5°, inc. g) no le crea otras obligaciones susceptibles de originar reclamos. Pero, como decía el juez Holmes en un caso en que se impugnaba la ley del Estado de Oklahoma por la cual se impuso a los Bancos del mismo una contribución equivalente al 1 % del promedio de los depósitos bancarios diarios, destinada al Depositor's Guaranty Fund, creado con el objeto de asegurar el completo reembolso de los depósitos en los casos de insolvencia de algunos de los Bancos, "un ulterior beneficio público puede justificar una comparativamente insignificante apropiación de la propiedad privada para lo que, en su finalidad inmediata, es un uso privado", que, en el caso de nuestros ganaderos, se realiza en beneficio de las partes afectadas. "Y, por otro lado, parecería que puede haber otros casos, además de los corrientes de imposición, en los cuales las ventajas que a las partes reporta un sistema de mutua defensa constituyen suficiente compensación por las correlativas cargas que están obligados a soportar" (219 U. S. 104, 110 y 111). Conviene recordar que, en dicho caso, la ley estadual fué atacada como inconstitucional por importar una privación de la propiedad, sin compensación, para un uso privado, y también se arguyó que no se trataba del ejercicio del poder de expropiación ni del poder de imposición, ni de un válido ejercicio del poder de policía.
La contribución exigida a los ganaderos por el art. 17, inc. d), no es un impuesto, sino un aporte, como expresamente lo manifestó el miembro informante de la Cámara de Diputados (D. de ses., 1933, t. 2, p. 675; t. 3, p. 221). Del análisis de los artículos transcriptos en el consid. 1°, resulta que al pago de la contribución establecida por el art. 17 de la ley 11.747, sólo están obligados los vendedores de ciertas especies de ganados producidas en el país; esto es, un número de personas cuyas actividades se ejercen en la industrias rurales. Sólo ellas y, en proporción de sus aportes individuales al fondo común, serán los accionistas de las entidades comerciales o industriales que se constituyen de acuerdo con el inc. g) del art. 5°. De esto se desprende que la propiedad de la contribución se conserva dentro del patrimonio de quien hizo el aporte y puede, además, constituirse para él en causa de utilidad o ganancia independiente del beneficio general, que la entidad tiene principalmente en mira procurar. Esta doble circunstancia impide asimilar al impuesto la contribución establecida por la ley 11.747, desde que aquél sólo es devuelto a quien lo paga, en la forma diluída de un beneficio colectivo y nunca con la perspectiva de cualquier beneficio personal. Por lo demás, las entidades cuya creación autoriza la ley y, por consiguiente, su patrimonio, deben ser exclusivamente administradas por los propios contribuyentes en la forma determinada por la ley.
Por consiguiente, ni los principios constitucionales ni la jurisprudencia acerca del "impuesto" es de estricta aplicación a la contribución de la referencia.
Es innegable que si el Congreso tiene la facultad de imponer, en determinadas circunstancias, la agremiación de todos los ganaderos, tiene también la de proveer los medios razonables necesarios para que ella pueda hacerse efectiva (arts. 14 y 67, incs. 16 y 28, Constitución nacional; Cooley, "Constitutional limitations", t. 1, p. 138; Willoughby, "The constitutional law", t. 1, ps. 83 y sigts.). Y es un medio razonable de realizar el fin de orden común perseguido por la ley 11.747 porque, a cambio de un pequeño aporte sobre la venta de cada animal, aporte que no tiene carácter de impuesto y, además, no es permanente, los demandantes no sólo se benefician con el aumento probable del precio de las haciendas al concurrir con sus coproductores a hacer desaparecer influencias perturbadoras dentro del mercado de carnes (hecho bien probado en los autos con el aumento de precios que subsigue a la ley), sino que, además, al mantener la propiedad parcial de esos aportes, se obtiene un evidente beneficio para la organización de la industria misma y de los intereses colectivos comprometidos. El interés público implicado en la ley fluye del hecho de que si, como los ganaderos lo sostuvieron tenazmente y lo demostraron, producían a pérdida por efecto, entre otras causas, de las combinaciones organizadas por el capital extranjero o nacional para regular los precios en mira de obtener ganancias excesivas, y siendo la industria de la carne una de las más importantes del país, de prolongarse tal situación la crisis sobreviniente acarrearía grandes males económicos al país y a la numerosa población que vive principalmente de aquélla.
En nombre de un remoto interés privado no sería posible cerrar los ojos ante el interés público y el positivo de millares de ganaderos, empeñados en la defensa de la ley tachada de inconstitucionalidad.
Es de advertir, por lo demás, que en nuestro país no es una novedad la imposición legal de cargas que no son impuestos ni tasas, de las que son ejemplo las que la ley 11.729 impone a los patrones en los casos de enfermedad, vacaciones, etc., a sus empleados, cuya constitucionalidad ha sido expresamente admitida por esta Corte suprema (Fallos, t. 181, p. 209; t. 183, p. 234 y otros).
Por fin, de aceptarse como el procurador general en su dictamen, que nada obstaría a que el Estado destinara la contribución de referencia a la formación de un fondo permanente que le permitiera producir, comprar, industrializar o vender ganados y entregara la administración de ese ganado a la Junta Nacional de Carnes, no se advierte qué razón podría oponerse a la validez del procedimiento preferido por la ley 11.747, que es más beneficioso para los ganaderos ya que, además de confiar directamente a ellos el manejo de sus intereses, admite la posibilidad de disminuir y suprimir sus aportes, devolver los efectuados y aún distribuir utilidades.
10. – Que con tales antecedentes el Gobierno de la Nación ha podido autorizar a los ganaderos a celebrar el contrato "sui generis" de que se trata, dándole carácter obligatorio, en ejercicio de su poder de policía con el fin de tutelar, mediante su intervención, fundamentales intereses nacionales comprometidos. No está desconocido el derecho de asociarse con fines útiles o el de contratar en el caso de que, sobre una inmensa mayoría resuelta a ejercitar el suyo, según una forma determinada sancionada por la ley con fines de interés público, tres o cuatro personas invocando ese mismo derecho –libertad de no contratar sobreentendida en la libertad de contratar– produzcan actos que importen hacer fracasar una iniciativa de cuyos beneficios ellas aprovechan y han aprovechado económicamente tanto como las demás. Los actores han vendido sus novillos, desde la organización de la sociedad en el año 1934 a un precio visiblemente mayor que el que antes tenían. En relación a esa libertad de contratar, cuando está de por medio el interés público y el bienestar general, debe actuar el poder de policía del Estado, con el fin de evitar consecuencias desastrosas para la colectividad. la libertad de no contratar no puede, desde luego, invocarse legítimamente cuando ésta no significa desprenderse de bienes materiales de alguna importancia. En el presente caso, el aporte o contribución es insignificante, desde que está compensado o puede estarlo con el aumento del precio del producto, a lo cual se une el evento de utilidades posibles realizables por la entidad. La compulsión estaría impuesta, en tal hipótesis, por el principio de la solidaridad social y la defensa de los intereses nacionales. De otro modo, el derecho de no contratar se usaría en perjuicio de la colectividad y de los mismos que lo invocan en este juicio. En estas circunstancias, debe privar sobre aquél el poder de policía.
11. – Que en cuanto a la objeción fundada en la delegación de facultades legislativas a la Junta Nacional de Carnes es de advertir que al discutirse el asunto en la Cámara de Senadores, quedó aclarado que es el Poder ejecutivo el que, a propuesta de la Junta, fija el respectivo por ciento dentro del límite establecido por la ley (D. de ses., 1933, t. 2, p. 755). Y así ha ocurrido en los hechos, como lo hace notar el procurador general en su dictamen. La validez de una disposición semejante es indiscutible con arreglo a la jurisprudencia de esta Corte sobre la materia, como lo ponen de manifiesto las sentencias de 1ª y 2ª instancias (Fallos, t. 148, p. 430; t. 155, ps. 178 y 185; t. 156, p. 323; t. 169, p. 209; t. 181, p. 306; t. 185, p. 12; t. 184, p. 639; conf. también, Corwin, "The President", ps. 111 y sigts.).
Por los fundamentos expuestos en los precedentes considerandos y los concordantes del dictamen del procurador general y de la sentencia apelada, confírmase ésta en lo que ha sido materia del recurso extraordinario. – Roberto Repeto. – Antonio Sagarna. – Benito A. Nazar Anchorena. – Francisco Ramos Mejía.
